Régis de Laroullière (1)
Coprésident du groupe de travail « Régulation »
au sein du Centre des professions financières
La crise financière, puis les travaux en cours sur la nouvelle régulation financière mondiale ont conduit à ouvrir un chantier d'études particulier consacré à l'organisation tant du système financier dans son ensemble que de ses acteurs. On s'intéressera ici à l'abandon (provisoire?) du projet de règle dite « soutien de groupe » dans le projet de directive européenne réglementant les assurances Solvabilité II, en l'éclairant par les perspectives d'un Glass-Steagall Act revisité dans le secteur bancaire.
La disparition des fleurons de la banque d'investissement américaine entre mars et septembre 2008, les pertes colossales du conglomérat financier Citigroup renfloué par la puissance publique, les difficultés d'identification des actifs toxiques ou de séparation des « good bank » et « bad bank » dans les organismes en difficulté ont conduit a ramener dans le débat public la question de la remise en vigueur d'une séparation stricte entre activités de banque de dépôt et de banque d'investissement, à l'instar de ce qui avait été fait aux États-Unis en 1933 avec le vote du Glass-Steagall Act. Il s'agissait alors de limiter les risques consécutifs à une crise comme celle de 1929, en mettant les banques de dépôt à l'abri des risques réputés supérieurs de l'activité de banque d'investissement, par une stricte interdiction à une banque ou à un groupe d'exercer les deux activités.
Le Glass-Steagall Act avait été progressivement contesté à partir du milieu des années 1970, en ce qu'il ne permettait pas de créer de grands établissements analogues aux banques universelles européennes, notamment françaises. De plus, la distinction entre activités de prêteur et d'investisseur s'estompait avec la titrisation. De nouvelles activités de courtage rémunératrices en commissions se développaient. Les innovations et les nouvelles pratiques étaient réputées stabilisatrices en permettant une large dispersion des investissements et des risques. Enfin, les banques d'investissement, moins régulées et soumises à de moindres exigences de fonds propres, apparaissaient plus rentables.
Le 12 novembre 1999, le Glass- Steagall Act a été abrogé, dans le contexte de la fusion de Citicorp et de Travelers pour créer Citigroup, à une écrasante majorité tant au Sénat (90 voix pour et 8 voix contre) qu'à la Chambre des représentants (362 voix pour et 57 contre).
La mise en vigueur d'une règle mondiale de type Glass-Steagall revisitée permettrait de limiter les crises et d'en faciliter le traitement.
La faillite de Lehmann Brothers le 15 septembre 2008, le sauvetage de Bear Stearns par adossement à J.P. Morgan Chase dès le 16 mars 2008 et celui de Merrill Lynch par adossement à Bank of America le 15 septembre 2008, le choix du statut de banque commerciale le 21 septembre 2008 par Morgan Stanley et Goldman Sachs pour pouvoir se refinancer auprès de la Banque centrale, ainsi que le renforcement de Goldman Sachs par Warren Buffett au même moment, tous ces événements ont remis en évidence les faiblesses particulières de ces acteurs et les risques auxquels ils étaient exposés. Il ne reste plus aujourd'hui que Nomura au Japon comme banque d'investissement significative.
Mais le rôle important des subprimes, qui ne sont pas spécifiquement liés aux banques d'investissement, dans l'origine de la crise actuelle montre qu'on ne peut pas en attribuer à ces dernières la responsabilité principale. Les conséquences de la faillite « isolée » de Lehmann Brothers et la nécessité, pour la Banque centrale américaine, d'intervenir en soutien des autres banques d'investissement ont montré par ailleurs l'étendue du risque systémique, dont les autorités monétaires et budgétaires n'ont pu se désintéresser, qu'il affecte ainsi les banques d'investissement aussi bien que des banques de dépôt.
Aussi la simple remise en vigueur du Glass-Steagall Act ne saurait-elle suffire. Une version revisitée à la lumière de l'expérience des dix dernières années consisterait d'une part à cloisonner strictement les différentes activités et d'autre part, dans la mesure du possible, à loger les activités les plus risquées directement sous les holdings de tête plutôt que sous les activités essentielles à protéger. Cette version revisitée pourrait s'appliquer tant aux activités de finance que d'assurance. On l'illustrera par trois exemples avant d'en présenter les principaux avantages.
L'exemple le plus parfait est celui des sociétés de crédit foncier (voir le premier encadré p.137). La crise du Crédit foncier de France dans les années 1990 (voir le second encadré p. 138) a fourni une illustration qui est un véritable cas d'école : l'accumulation de risques au sein de la société de crédit foncier à partir des années 1980 a fini par mettre en péril cette société elle-même, provoquant crise de confiance puis de liquidité fin 1995. Observons que cette évolution était intervenue avec la bénédiction de chacun (on voit là l'une des limites des approches de type contrôle interne/ gestion des risques sous la responsabilité des conseils, inspirées de l'approche « Sarbanes-Oxley » votée le 31 juillet 2002. On peut en rapprocher le large consensus qui avait entouré l'abrogation du Glass-Steagall Act).
Une fois les problèmes traités (ce qui a pris quatre ans, pour un établissement nettement plus petit que les grandes banques universelles d'aujourd'hui), le CFF a été réorganisé en filialisant les activités réglementées de crédit foncier dans une nouvelle structure, constituée en application de la nouvelle réglementation prudentielle inspirée par cette crise et votée en 1999. La nouvelle filiale a immédiatement retrouvé la notation AAA, notation supérieure à celle de son nouvel actionnaire, le groupe des Caisses d'Épargne. Avec une telle organisation dès l'origine, il est quasi certain que la crise aurait été évitée, en tout cas sérieusement limitée dans ses dimensions financière et sociale.
La crise d'AIG fournit un deuxième exemple. Certes, l'ampleur systémique des difficultés des filiales financières européennes de la holding du groupe d'assurances américain a-t-elle conduit les pouvoirs publics américains à intervenir, pour des sommes considérables (plus de 170 milliards de dollars à la date d'écriture de cet article). Mais le fait que les sociétés d'assurances, organisées en filiales indépendantes, aient été préservées et aient conservé leur solvabilité a évité tout dommage ou panique chez les clients. La fonction sociale de protection de l'assurance demeure correctement exercée. Et le travail de sauvetage est grandement facilité.
Le troisième exemple est plus éloigné, et peut-être plus parlant : il s'agit des normes de sécurité mises en place lorsque se sont développés les immeubles de grande hauteur. La concentration des risques et la difficulté de traitement de leur réalisation ont conduit à donner un pouvoir fort aux pompiers, et à imposer de strictes obligations de cloisonnement. Naturellement, tant pour des raisons de sécurité que pour assurer un maintien de l'égalité de la concurrence dans l'offre immobilière, ces contraintes se sont appliquées à tous les constructeurs d'immeubles.
Cloisonner l'activité de banque de dépôt, la plus indispensable à nos économies (qu'il s'agisse de sécuriser les dépôts comme de garantir la distribution du crédit), au sein de sociétés ne pouvant détenir d'activités plus risquées nécessiterait un aménagement important de la réglementation, et sans doute la création de nouveaux types d'entités de tête pour les groupes mutualistes, comme certains le demandent dès à présent.
Une telle organisation, de type Glass-Steagall revisité, présenterait trois avantages.
Elle éviterait d'abord que la réalisation du risque pour les activités de banque d'investissement n'emporte l'activité de banque de dépôt, par consommation des fonds propres, et plus encore par les effets accélérateurs d'une panique et les effets dévastateurs des crises de liquidité qui en résultent. Notons ici que cette règle de gouvernance mériterait d'être de portée générale pour les activités réglementées. Si, au sein d'un même groupe, la réunion d'activités distinctes au profil de risque différent réduit le risque global pour le groupe et ses ayants droit, il est préférable d'éviter que la réalisation du risque pour les activités les plus risquées (qui est généralement la plus fréquente) n'emporte les autres – ce qui est le cas si ces activités plus risquées en sont filiales, et ce qui n'est pas le cas si elles en sont mères ou sœurs, les activités les plus sensibles se trouvant en quelque sorte sanctuarisées.
Cette organisation cloisonnée faciliterait ensuite la surveillance en situation courante de ces activités plus essentielles au bon fonctionnement de nos économies, que cette surveillance émane de l'établissement lui-même ou des organismes de contrôle qui en ont la charge. Elle faciliterait enfin triplement le travail des « pompiers » en cas de crise : en facilitant la séparation des activités de « good bank » et de « bad bank » quand c'est nécessaire et, le cas échéant, en mettant en run-off les activités de banque d'investissement ; en facilitant le recentrage sur l'activité de banque de dépôt, limitant le besoin total de fonds propres à reconstituer par appel au marché ou au contribuable et limitant le risque de « credit crunch » ; et en finançant si nécessaire par la cession de la banque de dépôt les pertes de la holding sur ses activités plus risquées (à l'image de ce qui est par exemple prévu pour AIG dans le champ de l'assurance).
Naturellement, tant pour assurer la stabilité du système au plan mondial que pour éviter les distorsions de concurrence, une telle réglementation ne pourrait être que d'application mondialisée.
La règle du soutien de groupe a été longuement débattue avant d'être écartée du projet de directive Solvabilité II. En application de cette règle, c'est au niveau du groupe que devait être appréciée la couverture des exigences de marge de solvabilité par des fonds propres, pour autant que le groupe s'engage à soutenir ses filiales en cas de besoin. À la lumière des événements récents et de l'analyse qui précède, on fera ici deux observations.
La compensation des risques indépendants, largement démontrée par la théorie et l'expérience, aurait justifié de demander moins de fonds propres aux assureurs les plus diversifiés, souvent les plus importants. Mais face à la crise systémique, tous les assureurs sont également frappés par les phénomènes de marché, petits ou gros, diversifiés ou non. Or la crise systémique se produit une à deux fois par siècle, c'est-à-dire nettement plus souvent que ce qui est visé pour le risque de défaut individuel (une fois tous les deux siècles). Dès lors, accepter la réduction des fonds propres dans le système et chez les plus gros assureurs devenait facteur d'affaiblissement d'ensemble du système assuranciel et d'exposition accrue du contribuable garant, comme on le voit aujourd'hui dans le système bancaire et financier et chez ses opérateurs les moins capitalisés.
Par ailleurs, l'expérience (encore inachevée) d'AIG montre certes que le soutien de groupe a fonctionné, jusqu'au plus haut niveau : la holding américaine a soutenu ses filiales européennes, et le contribuable américain a soutenu la holding américaine (on peut au passage se demander ce qui se serait passé si la holding avait été située dans un petit pays ou dans un paradis fiscal). Mais l'intégralité des fonds propres de la holding a été absorbée par des pertes qui ne sont pas issues de l'assurance. Le modèle d'ensemble de la holding aurait-il correctement pris en compte ces risques et calculé tant le sinistre maximal possible que les fonds propres à y allouer ? On voit que même de ce seul point de vue, le soutien de groupe n'est pas encore à maturité.
Toutefois, s'il apparaît à tout le moins prématuré dans le contexte actuel, n'est-il pas pour autant conceptuellement condamné. Dès lors que la diversité des risques auxquels est exposé un grand groupe serait correctement appréhendée, y compris les risques systémiques, que la quantité de fonds propres disponibles permettrait d'y faire face, et que la chaîne des engagements de garantie serait robuste – jusqu'aux États et banques centrales, garants en dernier ressort de la solvabilité et de la liquidité dans le cadre d'une régulation mondiale du système financier -, ce dispositif pourrait être mis en place. Il permettrait alors même, grâce à la mobilisation de l'ensemble des moyens du groupe, de mieux faire face aux difficultés éventuelles de l'une de ses entités.
Un tel système de soutien de groupe amélioré, reposant sur des instruments de contrôle et de suivi préalablement bien rodés, pourra un jour être d'actualité.
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La réglementation des sociétés de crédit foncier Les sociétés de crédit foncier comme le Crédit foncier de France ont été créées par le décret-loi du 28 février 1852. Elles ont pour objet de favoriser le financement du logement en assurant un très grand degré de sécurité aux porteurs de leurs obligations et autres ressources à moyen et long terme au travers de trois moyens principaux : – des conditions de prêt strictement encadrées, notamment en termes de quotité éligible (60 % au plus de la valeur des biens pour les prêts fonciers, ou bénéficiant de la garantie d'une collectivité publique) ; – un privilège spécial des prêteurs sur les prêts consentis ; – un encours de prêts statutaires toujours au moins égal à celui des financements garantis par ces encours. Le Crédit foncier de France disposait de plus d'une gouvernance très stricte : établissement soumis à la tutelle du ministère des Finances, direction par un gouverneur et deux sous-gouverneurs nommés par décret du Président de la République en Conseil des ministres, présence d'un commissaire du gouvernement et d'un ou plusieurs censeurs, statuts approuvés ou modifiés par décret en Conseil d'État. À la suite de la crise du Crédit foncier de France, consécutive à la crise de l'immobilier des années 1990 et à la suppression en 1995 du monopole de distribution des prêts aidés dont il disposait, la réglementation des sociétés de crédit foncier a été complétée par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière, qui leur fait dorénavant interdiction de détenir des filiales. |
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Le sauvetage du Crédit Foncier de France Avec le statut de société de crédit foncier, le Crédit Foncier de France a été créé le 28 mars 1852 par décret impérial par Louis-Napoléon Bonaparte sous le nom de Banque foncière de Paris. Il a rapidement élargi son champ d'intervention, notamment dans le financement de la modernisation de l'agriculture, et pris son nom définitif le 10 décembre 1852. Dès 1860, il a étendu son activité au financement des collectivités locales (équipements et aménagements urbains), financées alors par des obligations spécifiques, dites communales. À la suite de la crise de l'immobilier des années 1870, il est plus largement devenu investisseur direct, récupérant notamment les actifs de débiteurs défaillants. Au titre de son activité de société de crédit foncier, il proposait dans les années 1980, en concurrence avec l'ensemble du système bancaire, des prêts hypothécaires aux particuliers et des prêts aux collectivités locales, ainsi que des prêts à la navigation maritime ou aérienne assortis d'une hypothèque de premier rang. La compétence de ses équipes et le haut niveau de sécurité qu'il apportait avaient conduit les pouvoirs publics à lui conférer à partir de 1950 le placement, le financement et la gestion des prêts au logement aidés et réglementés par l'État. Cette activité était progressivement devenue prépondérante. Au milieu des années 1980, le CFF a repris sa diversification, essentiellement dans le secteur immobilier, et largement au travers de filiales créées ou acquises à cet effet, avec l'assentiment de tout son environnement, notamment pour préparer la disparition de son monopole de distribution des prêts aidés. L'ampleur de la crise de l'immobilier des années 1990 et la suppression du monopole de distribution des prêts aidés en 1995 ont provoqué dégradation de ses notes par les agences de notation, perte de confiance des marchés et crise de liquidité au tournant de l'année. L'étendue du risque financier a conduit l'État à intervenir en garantissant la dette du CFF, et en le rachetant au travers d'une OPA de la Caisse des dépôts et consignations. Malgré un ratio prudentiel de solvabilité réduit à 0,5 %, l'agrément bancaire a été provisoirement maintenu. La nouvelle direction a redressé le groupe et l'a restructuré en profondeur, le recentrant et reconstituant progressivement sa solvabilité sur son nouveau périmètre d'activités. En 1999, les activités de crédit foncier ont été filialisées dans une nouvelle société de crédit foncier, créée en application de la loi du 25 juin 1999, et notée AAA dès sa première émission. Parallèlement, le CFF a été adossé au Groupe des Caisses d'Épargne, où il a poursuivi depuis son développement. Le prix de la cession a remboursé la Caisse des dépôts et consignations des fonds investis, majorés d'un coût de portage, l'opération se soldant ainsi sans coût pour le contribuable. |
Note
1. L'auteur, conseil en développement, stratégie et gouvernance, a assumé la direction générale du Crédit Foncier de France à l'heure du redressement de 1997 à 1999, avant de diriger le groupe d'assurances et de retraite paritaire et mutualiste Médéric jusqu'en 2006. Il s'exprime ici à titre personnel.