Dr Philippe Verger
Directeur de l'unité de recherches Mét@risk
de l'Institut national de la recherche agronomique (Inra)
Le principe de précaution est l'un des outils de l'analyse des risques et doit sa première reconnaissance internationale à la Charte mondiale de la nature adoptée par l'assemblée générale des Nations unies en 1982. Cette notion de « principe de précaution » correspond donc à une définition précise et ne doit pas être utilisée hors contexte ou interprétée de manière littérale. Il s'agit techniquement d'une dérogation à la règle générale de l'analyse des risques permettant de prendre des mesures de protection en l'absence de preuve d'un risque. L'application de ce principe doit être bien distinguée du cas plus général de la mise en place d'une décision réglementaire précautionneuse (ou prudente) en situation d'incertitude. En effet, toute mesure de gestion des risques doit prendre en considération l'incertitude inhérente à la science. Cette réalité peut être illustrée au travers des différences entre les États-Unis et l'Union européenne (UE) : si un désaccord persiste en matière d'utilisation du principe de précaution, plusieurs études comparant la prudence des régulations dans les deux régions montrent que l'approche précautionneuse peut se situer alternativement d'un côté ou de l'autre de l'Atlantique et dépend plus du contexte d'un risque particulier qu'il ne reflète des différences politiques fondamentales (Hammitt J. K. et al, 2005). Enfin, il apparaît que si des différences indéniables existent entre les États-Unis et l'UE, des différences plus importantes peuvent être observées au sein d'un même État en ce qui concerne le niveau de précaution appliqué à la gestion de risques différents (Hood C et al., 2001).
Si l'absence de principe de précaution ne signifie pas l'absence de précaution, il est nécessaire de comprendre pourquoi ce fameux principe fait débat quant à son utilisation dans le mécanisme de l'analyse des risques : dans le cadre des accords commerciaux internationaux, l'analyse de risque est utilisée lorsque le risque est susceptible d'avoir un impact sur l'environnement et la santé du consommateur. À ce titre, l'accord sur l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) concernant les échanges de denrées alimentaires, signé en 1994 par les États membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), stipule que « [...] les entraves au commerce international visant à protéger la santé des consommateurs sont tolérées seulement dans le cas où celles-ci sont basées sur des preuves scientifiques. » À cette fin, l'OMC utilise les normes et référentiels du Codex Alimentarius, eux-mêmes établis à partir des avis scientifiques des experts de l'Organisation des nations unies pour l'Agriculture et l'Alimentation – Food and Agriculture Organization, FAO – et de l'OMS. On peut estimer que l'accord SPS autorise l'utilisation du principe de précaution, même si ce terme n'est pas explicitement usité. En effet, bien que la règle générale soit de fonder toute mesure sanitaire ou phytosanitaire sur des preuves scientifiques et de ne pas les maintenir sans arguments suffisants, une dérogation à ces principes est prévue à l'article 5 qui stipule que : « Dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles [...]. Dans de telles circonstances, les membres s'efforceront d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable. »
Suivant cette logique, le Codex Alimentarius a récemment été le lieu d'intenses discussions sur la mention du principe de précaution dans le domaine du risque alimentaire. En effet, en Europe, les crises répétées de ces dernières années (encéphalite spongiforme, organismes génétiquement modifiés, hormones dans la production bovine...) ont montré que nos concitoyens ne basaient pas leurs comportements de consommation sur des avis scientifiques rassurants. Le gestionnaire du risque – autrement dit le décideur politique –se trouve alors piégé entre les consommateurs-électeurs et les instances de régulation du commerce ; il souhaiterait avoir à sa disposition un outil supplémentaire lui permettant, le cas échéant, de baser ses décisions sur des « facteurs légitimes » autres que la preuve scientifique. En l'absence de risque démontré, le principe de précaution pourrait être utilisé pour donner le temps d'une sortie de crise. Ce temps pourrait également être mis à profit pour engager des études permettant de passer d'une absence de preuve à la preuve d'une absence de risque.
Dans le champ d'application du risque alimentaire, le principe de précaution est donc, d'abord et avant tout, une demande des politiques français et européens devant leur permettre plus de flexibilité dans leurs prises de décision. Cette demande est sous-tendue par le fait que, dans ce domaine, l'UE a mis en place des standards parmi les plus élevés au monde et que, donc, renoncer au principe de précaution conduirait dans de nombreux cas à s'infliger la charge de la preuve face à des pays tiers acceptant des niveaux de risque plus élevés. Cette stratégie a d'ailleurs été fortement contrée par les États du groupe de Cairns et les pays en voie de développement et, à l'inverse, défendue par les industriels de l'agroalimentaire européens.
Du côté des évaluateurs de risques (les scientifiques), ce principe n'a pas initialement reçu un accueil favorable. En tout état de cause, cet aménagement du processus d'analyse des risques était ressenti comme une défiance de la part des politiques, susceptible de dégrader la crédibilité des scientifiques auprès des consommateurs. En clair, l'adjonction d'un niveau de précaution « supplémentaire » leur semblait inutile en raison de l'approche par définition déjà « précautionneuse » (et très sur-estimatrice) de l'appréciation des risques utilisée pour les agents microbiens et chimiques introduits ou contenus dans les aliments. Par la suite, un certain nombre de documents de clarification ont été réalisés, notamment le remarquable rapport de la Commission européenne (1). Dans cette communication, la Commission identifie sans ambiguïté le principe de précaution comme un outil politique : « La Commission considère qu'à l'instar des autres membres de l'OMC, la Communauté dispose du droit d'établir le niveau de protection, notamment en matière de protection de l'environnement et de santé humaine, animale ou végétale, quelle estime approprié. Le recours au principe de précaution constitue un élément essentiel de sa politique. » Il est de fait que revendiquer le droit d'établir un niveau de protection correspondant à un risque proche de zéro – par exemple de l'ordre de 1/million ou 1/10 millions impliquant d'identifier 50 à 500 cas pathologiques au sein de la population totale de l'UE – affecte la robustesse des preuves que l'on peut apporter car les données d'observation ou de modélisation des Risques très faibles sont rarement disponibles ou très incertaines.
Le principe de précaution est donc finalement défini comme un instrument au service du gestionnaire de Risques lui permettant de faire face à des situations particulières ; il ne constitue en aucune façon un surcroît de sécurité par rapport aux évaluations faites sans lui. Pour illustrer cette affirmation, il faut bien comprendre que, par exemple, l'Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) produit chaque année entre 300 et 400 avis scientifiques. La majorité de ces avis serait susceptible de déclencher une réaction négative des consommateurs par le simple fait que l'idéal de « risque zéro » n'est que rarement atteignable. Toutes ces évaluations suivent une approche précautionneuse et surestiment la probabilité d'effets néfastes sans que, à aucun moment, il ne soit fait appel par les gestionnaires du risque au principe de précaution. Pour prendre un exemple plus concret encore, il est fréquent que les scientifiques, à l'issue d'une évaluation du risque, concluent que l'exposition de la population est supérieure aux seuils toxicologiques conduisant à ce que l'on nomme « une érosion des facteurs de sécurité » : cela est vrai par exemple pour l'exposition alimentaire aux dioxines via une variété d'aliments et ne signifie pas nécessairement que des effets adverses vont être observables au sein de la population. Cette probabilité est un peu plus élevée que pour les autres agents chimiques tout en restant très faible et surtout difficile à quantifier, donc à prouver. En cas de crise de confiance des consommateurs-électeurs, comme cela s'est passé il y a quelques années en Belgique où l'on a retrouvé des poulets très fortement contaminés par les dioxines, il peut s'avérer moins coûteux (financièrement et surtout politiquement) de retirer du marché une quantité considérable de produits alimentaires même en l'absence d'un risque prouvé. Lorsqu'une telle mesure a été prise en Belgique, elle n'a influencé en aucune façon l'évaluation scientifique. Réciproquement, l'incertitude pour la santé humaine liée à ce dossier de dioxines dans le poulet belge n'était ni plus grande ni plus petite que celle observée dans des cas moins médiatiques. Cela démontre clairement la fonction du principe de précaution comme instrument exclusivement politique.
Alors, que penser de la recommandation de la commission Attali relative à la suppression du principe de précaution ? Il semble au premier abord étrange que les hommes politiques composant cette commission recommandent de se priver eux-mêmes d'un outil dont ils sont les seuls à décider de l'usage au prétexte qu'il pourrait entraver l'activité économique. Il est probable que les membres de cette commission n'ont perçu qu'un côté « inhibant » dans le principe de précaution, sans saisir tout son potentiel en termes d'outil de communication et de réassurance du consommateur. Cette subtilité n'a semble-t-il d'ailleurs pas échappé au président de la République qui a clairement indiqué qu'il ne comptait pas se priver de cette « arme » dans son arsenal pour rétablir la confiance des citoyens mise à rude épreuve par les nombreuses et récentes crises sanitaires et leurs répercussions sur les activités industrielles et commerciales.
Il n'en demeure pas moins que la prise de décision en situation d'incertitude est difficile mais qu'elle est et restera une caractéristique fondamentale de la gestion des Risques, qu'il s'agisse d'ailleurs de risque financier ou de risque sanitaire. Le choix de la réponse à apporter face à une situation donnée résulte d'une décision éminemment politique, fonction du niveau de risque acceptable par la société devant supporter ce risque. Face à ce genre de situation, le politique doit exiger du scientifique des réponses compréhensibles et argumentées, mais qui seront dans la grande majorité des cas incertaines. Ces réponses induiront des mesures de régulation qui seront précautionneuses ou non en fonction des nécessités sociales et du contexte économique. Dans le domaine de la santé publique, la précaution que je qualifierais de « précaution au quotidien » pourrait être comparée à ce qu'est la gestion « en bon père de famille » dans le domaine financier : il s'agit d'évaluer les Risques et de prendre des décisions prudentes compte tenu des incertitudes. La prudence pouvant – dans un domaine comme dans l'autre – être très variable. Le principe de précaution quant à lui constitue un outil supplémentaire au service d'une gestion active du risque permettant de faire face à des situations exceptionnelles dans lesquelles, à cause d'un risque d'une rare gravité ou perçu comme tel par le public, le politique pourra agir de manière plus forte que le niveau de preuve ne devrait l'y autoriser. Cet outil est ainsi, par essence, la plupart du temps inutile mais peut se révéler essentiel dans certaines situations. Le supprimer reviendrait à se priver d'un recours, un peu comme un automobiliste qui refuserait l'installation d'une marche arrière sur sa voiture sous le prétexte que l'envie pourrait lui prendre de s'en servir systématiquement pour se déplacer... Au total, il semble que les dénominations grandiloquentes nuisent souvent à la carrière des concepts. Les décideurs devraient s'en souvenir lorsqu'ils nomment un outil « principe » ou un traité « constitution ». Le Codex Alimentarius a semble-t-il rétabli l'équilibre en trouvant un accord évitant la mention du principe de précaution mais en maintenant cependant ses fonctionnalités, tout comme, dans le même temps, les instances de l'UE élaboraient un traité simplifié possédant les principaux attributs d'une défunte constitution.
Note
1. Communication de la Commission européenne sur le recours au principe de précaution ; COM (2000) ; 1, 2 février 2000.
Bibliographie
HAMMITT J. K. ; WIENER J. B. ; SWEDLOW B. ; KALL D. ; ZHOU Z., « Precautionary Regulation in Europe and the United States : A Quantitative Comparison », Risk Analysis, 25 (5), 2005, pp. 1215-1228.
HOOD C, ROTHSEIN H. and BALDWIN, R, The Government of Risk : Understanding risk regulation regimes, Oxford : Oxford University Press, 2001.