LE CONTRÔLE DES ASSURANCES DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

Catherine Lezon
Secrétaire général adjoint, AICA (IAIS en anglais)

Les pays en voie de développement jouent un rôle très important pour le marché de l'assurance et pour ses régulateurs et contrôleurs. L'AICA produit des normes mondiales, issues d'une vaste consultation, sur la réglementation et le contrôle de l'assurance et exerce des activités visant à promouvoir l'application de ces normes. Les conditions essentielles pour développer l'assurance dans les marchés émergents reposent sur une saine infrastructure, de saines règles du jeu, et des autorités de réglementation et de contrôle compétentes disposant de pouvoirs adéquats. Le programme de l'AICA pour renforcer l'application des normes comprend l'évaluation de la situation de chaque pays, le développement d'outils complets de formation, l'organisation de séminaires de formation, l'assistance technique et la maintenance d'une base de données des législations d'assurance.

Les pays en voie de développement sont très importants pour le marché de l'assurance - en raison de leur croissance rapide - et également pour ses régulateurs et ses contrôleurs. Pour certains marchés - la Chine, l'Inde, le Mexique -, on prévoit dans les dix prochaines années un taux de croissance de deux à trois fois celui prévu dans les pays développés ; et, comme on le sait, la croissance génère elle-même une demande d'assurance. La population de ces pays représente environ 85 % de celle de la planète et, en sus, il y a un développement de facteurs structurels de plus en plus favorables dans certains de ces grands marchés tels que l'accroissement de l'épargne privée, de l'espérance de vie, une demande amplifiée en termes de pension ou d'assurance santé dans le secteur privé et, peut-être aussi, la prise de conscience accrue de certains risques, notamment en matière d'environnement ou de catastrophe naturelle.

Pour les régulateurs de l'assurance, et plus particulièrement pour l'AICA, les marchés émergents jouent un rôle majeur en raison, premièrement, de la nécessité de protéger les consommateurs de ces marchés qui peuvent être potentiellement plus vulnérables à cause d'une infrastructure parfois moins solide, deuxièmement, de l'internationalisation accrue du secteur de l'assurance et, bien sûr, de la réassurance, où beaucoup d'acteurs opèrent à l'échelle mondiale. Il est donc nécessaire que les régulateurs se coordonnent et s'entraident pour éviter l'apparition de faiblesses qui sont potentiellement contagieuses et qui pourraient être dues à des réglementations locales insuffisantes ou inadéquates.

Dans ce contexte, je souhaite préciser les objectifs de l'AICA et présenter ses activités concernant l'application des normes mondiales qu'elle publie en matière de contrôle des assurances.

Les objectifs de l'AICA

L'AICA est parfois plus connue sous le sigle anglais de IAIS (International Association of Insurance Supervisors). Elle comprend 180 autorités de contrôle et de régulation de l'assurance dans le monde entier, à la fois pays développés et pays en développement, et 8100 observateurs qui sont principalement originaires du secteur de l'assurance. L'AICA a pour objectif de renforcer la coopération entre ses membres, mais aussi avec les organisations-soeurs des autres secteurs financiers, telles que, par exemple, le comité de Bâle pour le secteur bancaire. Cette coopération se traduit, pour l'essentiel, par la production de normes mondiales sur la réglementation et le contrôle de l'assurance et par des activités visant à promouvoir l'application de ces normes.

Le premier niveau des normes est constitué par les principes essentiels d'assurance de l'AICA. Viennent s'y ajouter des normes plus spécifiques et plus détaillées sur certains aspects. Les priorités de l'AICA en matière de production de normes sont, actuellement, la transparence et la comparabilité en matière notamment de solvabilité, de comptabilité et de réassurance, afin d'atteindre des degrés plus élevés de convergence. J'ajouterai que le processus d'élaboration de ces normes inclut une vaste consultation de tous les membres et observateurs de l'AICA dans le monde entier, ce qui comprend bien entendu, à un degré important, les pays en développement.

Les activités visant à l'application de ces normes comprennent deux aspects : l'évaluation de leur application et l'aide aux pays en vue de favoriser leur application.

Quelles sont les conditions essentielles pour développer l'assurance dans les pays en développement ?

D'abord, un certain nombre de préconditions doivent être remplies pour développer l'assurance sur des bases solides. On peut résumer cela par la nécessité d'une saine infrastructure : des cadres juridiques, judiciaires et comptables appropriés, un secteur financier adéquat (il faut avoir bien entendu des banques et des comptes en banques fiables et, également, des outils d'investissement), des commissaires aux comptes, des comptables, des actuaires, des évaluateurs de sinistres fiables par exemple. Cela nécessite aussi un droit de la responsabilité et, bien sûr, les moyens financiers d'investir dans l'assurance. Sur ces bases, de saines règles du jeu doivent être établies, par exemple dans les domaines de l'agrément et de la solvabilité, pour protéger les consommateurs et favoriser le développement d'un marché de l'assurance solide, afin d'éviter que n'entrent sur le marché des acteurs non qualifiés dont la faillite pourrait nuire gravement aux consommateurs et aussi miner durablement leur confiance dans l'assurance. En effet, l'un des problèmes essentiels dans les pays en développement est de construire progressivement la confiance des consommateurs. Enfin, il est nécessaire de faire en sorte que ces règles du jeu soient respectées et, pour ce faire, de mettre en place des autorités de réglementation et de contrôle compétentes qui disposent de pouvoirs adéquats.

Les objectifs spécifiques de l'AICA dans les pays en développement, tels qu'ils sont précisés dans les termes de références de notre comité des marchés émergents, sont d'abord d'encourager ces marchés à établir des systèmes de règlement et de contrôle sains en application de nos principes et normes, puis d'offrir des documents permettant à ces marchés de développer tout cela, enfin d'aider les autorités de contrôle et, également, d'encourager l'échange d'informations entre elles.

Quels sont les moyens mis en oeuvre pour atteindre ces objectifs ?

Nous pouvons résumer nos activités concernant l'application de nos normes et notre programme pour renforcer le contrôle des assurances par un diagramme (voir ci-dessous).

La première étape, c'est d'identifier quels sont les points-clés du contrôle des assurances, la deuxième étape, de fixer des normes mondiales dans ces domaines. Ces deux premières étapes correspondent à l'activité de développement des normes qui comprend d'abord les principes essentiels de l'assurance déjà mentionnés, puis le développement de normes plus spécifiques dans certains domaines. Ensuite, vient la troisième étape qui consiste à procéder à des évaluations du degré d'application de ces normes, à l'identification des points faibles éventuels et à l'élaboration d'un plan d'actions pour remédier à ces insuffisances. Ces trois étapes correspondent à la phase d'évaluation qui inclut pour l'AICA, à la fois, l'autoévaluation par chaque autorité de contrôle et, aussi, la coopération avec le programme d'évaluation du secteur financier - que l'on appelle en anglais FSAP (Financial Sector Assessment Program) - mené par le Fonds monétaire international (FMI) et par la Banque mondiale.

Arrive ensuite la phase de mise en oeuvre du plan d'actions préalablement définie et, enfin, l'évaluation de cette mise en oeuvre. Ces deux dernières étapes correspondent à l'activité d'application des normes que mène l'AICA et cette activité inclut le développement d'outils et d'un programme de formation des contrôleurs d'assurances, l'organisation de séminaires de formation, l'assistance technique et la mise en place d'une base de données des législations d'assurance offrant diverses possibilités d'analyses.

 Le programme d'autoévaluation

Avant d'essayer d'améliorer l'application des normes, il faut estimer où l'on en est. L'AICA aide ses membres initialement par le biais d'un programme d'autoévaluation. En 2000 et 2004, l'AICA a diffusé un questionnaire complet d'autoévaluation qui permet à ses membres d'évaluer précisément leur cadre national de la réglementation et du contrôle par rapport aux principes essentiels de l'assurance, qui leur permet aussi d'identifier les forces et, bien sûr, particulièrement les faiblesses éventuelles, et de développer un plan d'actions comprenant notamment les domaines de faiblesse susceptibles de nécessiter une assistance technique. Ce questionnaire d'autoévaluation fournit une liste de points que les pays peuvent utiliser dans leur évaluation. Pour chaque principe, une liste de critères est proposée et les pays sont invités à indiquer le niveau de respect de chaque critère et les raisons justifiant leur choix. Un aspect important à cet égard est de voir si la législation est effectivement et efficacement appliquée ou non. Ce n'est pas uniquement l'existence de la législation qui est importante, c'est également la mesure de son application. Autrement dit, les critères ne portent pas seulement sur la législation mais aussi sur sa mise en oeuvre pratique. Un rapport qui va analyser les réponses au questionnaire d'évaluation de 2004 sera publié à l'automne 2005.

 Le programme d'évaluation du secteur financier (FSAP) mené par le FMI et la Banque mondiale

Le second moyen pour l'AICA d'aider les pays à évaluer comment ils appliquent ses normes est de coopérer avec le programme d'évaluation du secteur financier mené par le FMI et la Banque mondiale depuis 1999 en réponse à des préoccupations soulevées par les ministres des Finances du G7. Un nombre croissant et important de pays a déjà été évalué dans ce cadre, d'abord sur la base des premiers principes essentiels émis par l'AICA en 2000 et, maintenant, sur la base des principes révisés adoptés en 2003. L'AICA coopère avec ce programme de plusieurs manières. Initialement, bien sûr, en fournissant les principes essentiels qui servent de référence pour évaluer le système d'assurance ; ce qui veut dire que nos principes, bien que n'ayant pas le caractère contraignant d'une législation internationale, jouent néanmoins un rôle très important puisque le FMI et la Banque mondiale évaluent les secteurs de l'assurance nationaux sur cette base. L'AICA a également des échanges réguliers avec le FMI et la Banque mondiale sur le processus d'évaluation, notamment au sein d'un groupe de travail ad hoc. L'AICA organise des séminaires de formation pour les évaluateurs du programme, avec le FMI et la Banque mondiale, et gère également une liste d'experts d'assurances qui peuvent fournir une assistance technique sur le terrain et, notamment, participer aux évaluations FSAP. Nous pouvons éventuellement fournir les noms d'experts appropriés pour être évaluateurs.

 Le développement d'outils de formation

Une fois les faiblesses identifiées par ce processus d'évaluation, il est essentiel, bien sûr, de favoriser une meilleure application des normes par le développement d'outils de formation appropriés. Le programme de formation de la Banque mondiale, de l'AICA et de l'Institut de stabilité financière de la Banque des règlements internationaux, est primordial à cet égard.

Les outils de formation peuvent comprendre, à la fois, des manuels qui offrent des conseils pratiques - Quelles sont les difficultés fréquentes ? Comment peut-on les résoudre ? - et aussi des présentations d'un standard donné ou des études de cas concrets d'entreprises en difficulté. La traduction des principes et des normes est également importante. La langue officielle de l'AICA est, en fait, l'anglais, mais il existe des traductions en espagnol, en français, en allemand et en arabe. Un autre outil essentiel est l'enseignement à distance, qui est pratiqué depuis plusieurs années en coopération avec la Banque mondiale pour présenter des études de cas sur des sujets donnés. Cette méthode est très appréciée parce qu'elle est économique. Et elle permet aussi des échanges interactifs sur la base d'un matériel vidéo qui a été diffusé aux participants à l'avance.

L'effort essentiel est néanmoins le programme de formation de la Banque mondiale, de l'AICA et de l'Institut de stabilité financière de la Banque des règlements internationaux, qui devrait ultérieurement se développer sous forme d'enseignement électronique. En quoi consiste-t-il ? C'est un projet conjoint de trois ans lancé à la fin de l'année 2002 par les trois organismes précités et son objectif général est de développer un programme de formation complet des contrôleurs d'assurances leur permettant d'acquérir les compétences nécessaires à la protection des assurés. Ce programme cible les jeunes - ceux qui proviennent généralement d'horizons tout à fait divers dans le secteur financier : certains sont plutôt juristes, d'autres actuaires, d'autres encore comptables, certains viennent du secteur bancaire et ne savent pas ce qu'est l'assurance, ou encore il s'agit de jeunes diplômés embauchés à la sortie des universités. Donc, une formation générale de base leur est indispensable. Ce programme de formation cible aussi des contrôleurs expérimentés qui ont besoin d'actualiser leurs connaissances dans des domaines spécifiques.

Le champ d'application du programme inclut à la fois des sujets de base, au niveau débutant, qui sont essentiels pour toute tâche de contrôle, et des sujets plus spécialisés correspondant à un niveau d'approfondissement. Un aspect essentiel de ce programme est son orientation pratique : ces outils de formation doivent être applicables aux tâches quotidiennes des contrôleurs. Les sujets de base et ceux plus spécialisés retenus pour les modules correspondent aux principes essentiels de l'AICA. Le programme est réparti en modules qui peuvent faire l'objet d'une étude personnelle ou, également, être délivrés par le biais de formations internes aux organismes de contrôle.

Le développement du matériel consiste, pour chaque module, à définir les objectifs, et à développer les manuels de formation. Puis, sont organisées des formations-pilotes au niveau régional afin de tester ce matériel. Nous éduquons des formateurs et développons la préparation de présentations enregistrées, sur CD et via le web, qui ont vocation à être in fine converties en enseignement électronique. Il existe, d'ores et déjà, par exemple, un cédérom sur le gouvernement d'entreprise (Corporate gouvernance) et des présentations vidéo de tous les principes essentiels de l'IAIS, réalisées en coopération avec la Banque mondiale.

 Les séminaires de formation

L'AICA organise aussi régulièrement des séminaires de formation - dont beaucoup sont des séminaires régionaux - dans toutes les régions principales du globe. Nous organisons, ou sponsorisons, environ quinze séminaires régionaux par an en collaboration notamment avec l'Institut de stabilité financière de la Banque des règlements internationaux, mais aussi avec d'autres organismes internationaux ou locaux. Leur durée est de deux à cinq jours et ils offrent en principe une formation générale ou approfondie basée sur les différents principes essentiels de l'AICA.

 L'assistance technique

En outre, le FMI et la Banque mondiale, en collaboration avec l'AICA, offrent de l'assistance technique qui a pour but spécifique d'aider les pays et les autorités de contrôle à corriger les faiblesses identifiées durant l'évaluation de leur niveau d'application des principes essentiels de l'assurance. Autrement dit, les pays éligibles pour cette assistance technique sont, à la fois, ceux qui ont déjà participé à un FSAP ou à un programme d'évaluation de l'AICA qui leur a permis d'identifier leurs points faibles et d'élaborer un plan d'actions, ou bien ceux qui bientôt feront l'objet d'un FSAP et ont besoin d'une assistance technique avant cette évaluation. Donc, le type d'assistance fourni va dépendre de la nature des demandes, notamment, bien sûr, des faiblesses identifiées, et comprendra des conseils d'amélioration.

 La base de données sur les législations d'assurance

Enfin, l'AICA a lancé, fin 2002, une base de données sur les législations d'assurance. Cette base de données permettra aux membres et aux observateurs de l'AICA d'accéder aux données législatives d'un pays et de procéder à des comparaisons régionales ou autres. Un rapport synthétique de cette base de données devrait paraître à l'automne 2005.

Conclusion

Le travail mené par l'AICA, notamment en direction des pays émergents pour encourager une meilleure application de ses normes, devrait améliorer à la fois le secteur de l'assurance et le contrôle de l'assurance dans ces pays.