Pierre Martin
Agrégé d'histoire, docteur en histoire
Le sociologue Bruno Palier confiait récemment « les modèles sociaux gagnants sont ceux qui seront capables de générer une croissance durable et socialement juste (1) ». Une façon de rappeler que la quête de ce que Daniel Cohen appelle la « croissance continue (2) » ne peut se fonder sur une approche exclusivement économique. Question d'actualité au moment où se pose le problème d'un nouveau modèle de croissance. L'idée d'un paradigme de croissance économiquement performant et socialement acceptable ou d'un pacte capitaliste passé avec la société est en réalité fort ancienne. L'expression « État providence » a semble-t-il été lancée par Emile Ollivier, député républicain rallié à l'Empire libéral, après qu'il a été publié Solutions politiques et sociales en 1864. Napoléon III, influencé par le saint-simonisme, avait dès 1844 commis De l'extinction du paupérisme où il prophétisait : « Aujourd'hui, le règne des castes est fini. On ne peut gouverner qu'avec les masses. » Tels sont bien les enjeux de l'État providence : bâtir un compromis pertinent où l'État endosse des risques sociaux pour que les masses d'actifs soient libérés de l'angoisse des aléas pour contribuer à la richesse de la nation. L'État providence est divers selon les nations, les époques. Si les problématiques restent similaires, les solutions sont variables : la reconstitution du passé permet sans doute de mieux éclairer le présent et d'envisager le futur.
L'instigateur du premier « modèle » d'État providence n'est pas un des premiers socialistes. En réalité, des libéraux s'inquiétaient de la question du paupérisme depuis longtemps. Emile Ollivier lui-même lança un trait célèbre : « Une manufacture sert à fabriquer deux choses : du coton et des pauvres ». Leur solution ne passe pas par la lutte des classes prônée par Marx, mais par une intervention de l'État qui vise à faire accepter le capitalisme et singulièrement le système usinier qui devient le modèle productif des pays développés à partir du milieu du XIXe siècle. Ce qui est révolutionnaire en soi en un siècle où la dépense publique atteint environ 10 % du PIB reconstitué. C'est qu'un État providence consoliderait durablement le capitalisme en élaborant un compromis acceptable pour les masses d'ouvriers et pour les élites patronales. On connaît le mot de Bismarck, chancelier de l'Allemagne de 1871 à 1890 : « Messieurs les démocrates joueront vainement de la flûte lorsque le peuple s'apercevra que les princes se préoccupent de son bien-être ». Le pari qui consiste à offrir aux ouvriers une prise en charge inédite et complète des risques de travail vise à couper l'herbe sous le pied du mouvement socialiste naissant : l'Internationale de Marx créée en 1864 à Londres (où Napoléon III envoie une délégation d'ouvriers français...) ne préfigure-t-elle pas la montée en puissance d'un mouvement ouvrier lui aussi mondialisé ? Assurance maladie (1883) et assurance accidents du travail (1884) sont d'évidentes contreparties à l'usine. On a peine à imaginer aujourd'hui la rigueur militaire qui présidait à l'instauration de ce nouveau mode de production. Il fallait, estimaient les patrons, mater ces masses d'ouvriers le plus souvent arrachés à leurs campagnes : les règlements tatillons sont comparables à ceux d'une caserne disciplinaire. Le paternalisme triomphe : à Essen, Alfred Krupp interdit toute autre boisson que le lait. La deuxième révolution industrielle qui émerge consacre le machinisme. Or la machine crée d'autant plus du risque qu'elle est irresponsable. Bismarck veut la faire accepter en faisant endosser ce risque par un système assuranciel financé par des primes assises sur le travail. De même, le chancelier, alors âgé de 74 ans, décide d'une assurance retraite valable à partir de 65 ans, l'âge qu'un actuaire avait élaboré afin de ne devoir jamais verser de pension... ce qui déclencha l'hilarité du vieux chef de gouvernement. Bref : un compromis rendant le capitalisme industriel acceptable, où l'État providence garantit une protection aux salariés soutiers de la croissance. Au passage, Bismarck pose un des fondements du « capitalisme rhénan (3) » récemment remis en cause par le chancelier SPD Schroeder via les lois Hartz. Ce modèle bismarckien a été imité par l'Angleterre (1897) ou la France (1898) avec le vote de lois sur les accidents du travail qui, en posant que le patron était a priori responsable de l'activité de son établissement, renverse la logique de responsabilité individuelle du code civil (4). Une première loi d'ensemble sur les « retraites ouvrières et paysannes » est votée en 1910. Jaurès, un des leaders de la SFIO, la soutient quand la CGT dénonce, non sans raison, la « retraite pour les morts » : l'espérance de vie d'un Français est alors d'une cinquantaine d'années quand l'âge de départ est fixé à 65 ans. En 1919, la loi sur les accidents du travail est étendue en France aux maladies professionnelles. Stefan Zweig peut écrire que la Belle Époque est aussi celle des salariés de l'industrie : « C'était l'âge d'or de la sécurité (5). »
En ce début de XXe siècle, William Beveridge est envoyé dans la banlieue de Londres pour y observer la réalité sociologique d'un phénomène certes ancien, mais que l'on commence d'appréhender comme durable : le chômage. Cela débouche sur la mise en place du tout premier dispositif d'assurance chômage, le National Insurance Act (1911). Beveridge devient dans l'entre-deux-guerres un expert en statistiques qui publie Prices and Wedges en 1939. C'est le premier rapport qu'il signe en 1942 qui le fait accéder à la notoriété : « Report to the Parliament on Social Insurance and Allied Services », ou « Rapport au Parlement sur la sécurité sociale et les prestations connexes ». Beveridge y étiquette « cinq malins génies » : pauvreté, saleté, maladie, ignorance, chômage. Ce projet généreux participe de la volonté affichée en pleine guerre mondiale de reconstruire le capitalisme sur des bases saines et claires. Rappelons qu'en 1945 le capitalisme est largement discrédité, après avoir été accusé tour à tour de malthusianisme salarial et d'investissement (années 1920), de spéculation suicidaire (1929), d'autorégulation et de coopération impossibles (années 1930), de collusion avec l'État armurier, voire de collaboration (années 1940). Est-ce la menace pressante du communisme qui accélère les choses ? De Gaulle en France, Attlee au Royaume-Uni – pour ne citer qu'eux – installent des États providence qui prennent en charge les risques maladie, vieillesse, famille et accidents du travail (du ressort de la Sécurité sociale en France à partir de 1947) – le risque chômage étant exclu du périmètre d'intervention jusqu'aux années 1960. Les États-Unis ne sont pas en reste. Roosevelt avait déjà instauré l'OADSI (Old Age Survivors and Disability Insurance) destiné à verser des retraites publiques pour les vieillards, à soigner les infirmes et les enfants, ainsi qu'une assurance chômage afin de soulager l'Amérique abattue par la grande crise de 1929. Peut-être plus efficace que le Medicare et le Medicaid instaurés par le président Johnson dans le cadre de la « guerre contre la pauvreté » pour couvrir le risque maladie des plus de 65 ans, il faudrait citer la fiscalité puissamment redistributive, véritable moteur de « moyennisation » de la société américaine. Les historiens Claudia Goldin et Robert Margo parlent ainsi de « grande compression (6) » pour désigner cette échelle de revenus rassemblée autour des classes moyennes. Parallèlement, l'État s'inquiète du dialogue social, des conventions collectives et du niveau des salaires. Désormais fixés par branches et accordés de façon généreuse, ils constituent un levier essentiel du compromis « beveridgien-fordiste » de croissance. Et les entreprises ne sont pas en reste : pour fidéliser leurs salariés, elles contribuent elles aussi à la couverture des risques sociaux. Le Prix Nobel d'économie Paul Krugman (7) a ainsi calculé qu'un salarié de General Motors touchait en 1969, assurances sociales de la firme incluses, 9 000 dollars par an, plus de 40 000 dollars aujourd'hui quand un salarié de Wal Mart bénéficiant d'un salaire et d'une assurance minima touche actuellement 18 000 dollars. Ce modèle vertueux de croissance est remis en cause dans les années 1980. On peut rappeler la saillie de Ronald Reagan : « L'État n'est pas la solution : il est le problème. »
Pour les libéraux qui reviennent en force au pouvoir, l'État providence déresponsabiliserait les actifs, pénaliserait les firmes, accroîtrait la dépense publique par essence improductive : le workfare doit succéder au welfare. Il faut diminuer le coût du travail en limitant la charge sociale et responsabiliser l'actif vers qui doivent être transférés les risques sociaux. Quand Mitterrand arrive au pouvoir en 1981, il nomme ministre de la Solidarité nationale Nicole Questiaux, qui déclare refuser être « la ministre des comptes ». La France semble alors bien isolée. Par un télescopage curieux, c'est un intellectuel proche de la CFDT, Pierre Rosanvallon, qui publie un livre qui fait date : La crise de l'État providence (1981). Son diagnostic, qui fait désormais autorité, souligne une triple crise : de financement, d'efficacité et de légitimité. Tournant politique, tournant intellectuel, tournant économique également. Conçu pour le monde des salariés de l'industrie et du fordisme, l'État providence ne coïncide qu'imparfaitement avec le monde des services (8) et les nouveaux « désordres du travail (9) ». Les salariés « atypiques » souffrent de carrières incomplètes et de droits sociaux tout aussi incomplets, de conventions collectives d'autant moins protectrices qu'ils changent de branche, qu'ils cumulent des demi-postes, et que le pouvoir de négociation des syndicats a fondu avec la désyndicalisation. On peut cependant rappeler le récent conflit entre l'UAW et General Motors au sujet du maintien d'une couverture maladie de la firme : il s'agit sans doute là d'une « butte témoin » d'un paradigme perdu... Le sociologue Robert Castel estime ainsi (10) que depuis les années 1980 l'État providence a cessé d'être universel pour viser les populations à risques. Le RMI (1988), la CMU (2000) voire le RSA (2009) couvrent par exemple les exclus de l'État providence. Il y aurait donc un processus de « décollectivisation » au profit d'une « individualisation » de la prise en charge des risques sociaux. La nouvelle question sociale (11) est à vrai dire complexe et l'État providence en mutation. Le sociologue allemand Ulrich Beck considère que notre système de production surpuissant initie le risque planétaire avec Tchernobyl (12). Nous serions entrés dans « société du risque » à l'échelle du monde. Cette face obscure et refoulée de la mondialisation réapparaît au moment où les dirigeants du G20 discutent d'un nouveau schème productif englobant le risque climatique. Le nouvel État providence se saurait être que mondial car les risques majeurs ne connaissent pas les frontières et sont des risques « socialisés » par essence en ce qu'ils affectent les populations et ne relèvent peut-être pas des mécanismes de marché de l'assurance. Pour autant, l'État nation reste un échelon pertinent. On sait par exemple que les critères de différenciation des capitalismes passent par la place de l'État providence. Capitalisme rhénan héritier de l'État providence bismarckien, capitalisme anglo-saxon largement fondé sur la prise en charge individuelle des risques (la difficulté d'Obama à faire voter une assurance maladie publique le rappelle), capitalisme ambivalent mêlant État et marché en France en constituent trois principaux types.
Concilier efficacité économique et équité sociale, mutualisation des risques et responsabilisation des individus, financement de la protection et coût du travail, production de richesses et respect de la planète peut sembler utopique dans notre économie monde concurrentielle et interdépendante. Tel est pourtant l'enjeu incontournable d'un nouvel État providence qui reste largement à inventer.
Notes
1. B. Palier, Le Monde, 13 octobre 2009.
2. D. Cohen, La prospérité du vice. Introduction inquiète à l'économie, Albin Michel, 2009.
3. M. Albert, Capitalisme contre capitalisme, Seuil,1990.
4. F. Ewald, Histoire de l'État providence, Grasset, 1986.
5. S. Zweig, Le Monde d'hier, 1ère édition 1944.
6. C. Goldin et R. Margo, « The Great Compression : the Wage structure in the United States at Mid Century », Quaterly Journal of Economics, vol 107, n° 1, 1992, pp. 1-34.
7. P. Krugman, L'Amérique que nous voulons, Flammarion, 2008, pp. 168-169.
8. P. Martin, Les services dans le monde, Ellipses, « CQFD », 2006.
9. P. Askhenazy, Les désordres du travail. Enquête sur le nouveau productivisme, Seuil, « La République des idées », 2004.
10. R. Castel, L'insécurité sociale. Qu'est-ce qu'être protégé ?, Seuil, « La République des idées », 2003, p. 40 sqq.
11. P. Rosanvallon, La nouvelle question sociale. Repenser l'État providence, Seuil, 1995.
12. U. Beck, La société du risque, 1ère édition allemande 1986, édition française Flammarion, « Champs », 2001.